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探索電力體制改革未來之路:5 号文是“三錯”改革?
2002 啟動的我國電力體制改革至今已有十年,目前,發改委、能源局和電監會都在思考下一步電力體制改革的發展思路。盡管,各方對于電力體制改革的市場化方向并無異議。但是,對未來改革是從發改委審批電價入手,打破行政壟斷; 還是從國家電網公司入手,取消全國一張大網,打破經濟壟斷; 觀點卻各有不同。
回顧電力改革十年,這兩種思路的争論一直存在。今天,當我們再一次站在改革的十字路口前,以史為鑒就顯得尤為重要。
一、電力改革之争——五号文出台始末
事實上,電力體制改革源起撤銷國家電力工業部 (下稱“電力部”),組建國家電力公司 (下稱“國電公司”)。1996 年 12 月,48 号文決定組建國電公司,次年 1 月國電公司正式成立,與電力部并存、雙軌制運行;1998 年 3 月電力部正式撤銷,原管電職權移交當時的國家經貿委電力司。改革的第一步——政企分開完成。自此以後,電力改革的主體主要集中在國電公司本身。
1998 年底,國電公司提出電力改革“四步走戰略”:第一步即成立國電公司,取消電力部; 第二步從 1998 年到 2000 年進行公司制改組,國電公司實體化,廠網分開,進行競價上網試點; 第三步從 2001 年到 2010 年實現全國聯網,全面推行廠網分開,競價上網,形成電力市場; 第四步從 2010 年開始,實現輸配分開和配售分開,最終國電公司形成一個全國一張大網的輸電公司。在第一步改革完成後,在落實第二步時, 國電公司開始推進建立在省為實體基礎上的母子公司體制改革。
然而,改革的推進遇到了很多阻力,并被指責形成了以省為實體的電力市場壁壘。随即,電力改革主導權易主,國家計委主導的電力改革領導小組開始掌控電力改革進程。原國電公司的思路是以全國“一張網”為前提進行電力的市場化改革。然而,新成立的電力改革小組則主張拆分電網,打破壟斷,搞“0+4”模式。雙方圍繞着是以國電公司思路為主進行“發、輸、配、售”的縱向功能式分離的改革,還是按國家計委的思路為主,既搞“發、輸、配、售”的縱向功能式分離,又搞橫向區域性分割相結合的破碎式改革,進行了激烈的争論。
下表列舉了兩種思路的主要不同:
最終出台的改革文件即五号文是個折中的方案,即在取消原國家電力公司并将其大卸八塊的背景下,又保留了全國 “一張網”,組建了新的國家電網公司和南方電網公司。
二、電力改革之惑——改革并不徹底
五号文頒布後的十年裡,盡管從廠網分開到電監會成立,從主輔分離到國網公司、大區公司和省公司“爺孫三代”的關系确立,五号文都有涉及; 但是,無論從電監會的“花瓶”地位還是從大區公司形同虛設看,五号文雖試圖謀定中國電力改革的發展方向,可實際執行效果卻大打折扣。
由于五号文是份妥協的方案,導緻諸多界限并沒有厘清,後續的改革也并不徹底。加上 2002 年後很快在全國發生的大面積的持續電荒,促使人們對這次電力改革的時機産生了質疑。
從某種意義上說,這場轟轟烈烈的電力改革,特别是競價上網要求在一個較寬松的電力供應市場内才能進行。如果電力緊張,發生電荒,電力滿負荷運轉都不夠,又何來競價上網? 以國家計委為首的一些同志正是對這樣一個基本前提做出了誤判:隻看到 2000 年以來我國電力市場出現的短期的、暫時的、局部的電力平衡,卻得出了長期的、總體的電力平衡的結論,認為電力改革競價上網的時機已經成熟; 甚至,在主觀上和客觀上三年沒有上新的項目。這也正是導緻 2002 年改革後,我國出現三年電荒的直接原因。
在電荒的背景下,所有五号文提出的電力改革即競價上網、電價改革,全都讓位于應付電荒。幸而國家電網沒有拆分,才使得我們在電荒時期還可以集中調動加以應對。當然,也正是由于電荒的發生,又使得無論是發改委控制的電價改革,還是國家電網控制的電力産品統購包銷,不僅沒按五号文的方向進一步改革,反而在某種意義上将舊體制進一步強化。
這使得大家對五号文進行深刻的反思。反思的結果則是主張不同改革思路的人都對這個文件不甚滿意。一些人認為五号文推進、執行不徹底,沒有把國家電網徹底拆解; 而另一些人則認為,五号文推進改革的時機不合理,在方式上隻改“體”不改“制”——沒有抓住電價改革這個“牛鼻子”,隻反國電公司的經濟壟斷,不反發改委的行政壟斷。因此認為五号文是在一個錯誤的時間,以錯誤的方式,導緻電荒錯誤結果的“三錯”改革。
今天我們回顧電力改革的十年,應該敢于直面我們所走過的道路,勇于審視這場改革的經驗與教訓,為今後十年的電力改革打下良好的思想和認識基礎。
三、電力改革之路——“放開兩頭、監管中間、組建大能源委”
如何推進電力改革第三步——“輸配分開”,是當前争議的焦點。事實上,改革已進入“深水區”,如何成功推行電價機制改革,将成為下一輪電力改革的關鍵。從更長遠的角度分析,未來的改革可能從以下幾方面入手:
其一,從電網的壟斷角度看,應打破國家電網對電價的統購包銷,實行廠商和大用戶直接交易。國家發改委對電力價格采取統購包銷的方式,限定兩頭的發電上網電價和銷售電價,對電網企業的輸配電價實行價差,這就導緻了電力市場難以放開。開放的電力市場應該是“放開兩頭,監管中間”,即發電企業和用戶直接交易,政府部門隻負責獨立核算中間輸配環節的價格。
其二,從價格角度來看,發改委應将電價監管權力快速移交到電監會,做到隻管輸配電價格,其他價格一律放開。發改委隻管輸電費,這個價格全國隻此一家,通過召開聽證會決定。電監會的職責不是直接審批價格,而是監管價格的合理性和公平性。
其三,從體制角度看,應迅速削弱發改委的行政審批權,推動大能源委的組建,把現在能源局、電監會和發改委價格司三合一,實現電力行業的統一監管。

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